Kontrola sądowa jest ważnym gwarantem przestrzegania przepisów prawa w działalności organów administracji publicznej i to ona ma największy wpływ na kształtowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych stanowi gwarancję realizacji zasad państwa prawa i pośrednio uprawnień procesowych stron.

W wykonaniu nakazu konstytucyjnego od 1 stycznia 2004 r. weszły w życie uchwalone ustawy wprowadzające dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonej w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Z zakresu zadań określonych dla sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym żadna z instancji nie jest uprawniona do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy należy do określonego organu administracji publicznej, zaś rolą sądu jest kontrola i ocena tej działalności. Zatem zadania sądów administracyjnych polegają na kontroli pod względem zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej.

Sądami pierwszej instancji są wojewódzkie sądy administracyjne, które rozpoznają wszystkie sprawy administracyjne z wyjątkiem tych, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego sądu Administracyjnego. Właściwym miejscowo jest ten sąd, na obszarze właściwości którego ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Jeżeli sąd, do którego skarga została wniesiona jest sądem niewłaściwym rzeczowo lub miejscowo obowiązkiem tego sądu jest wydanie postanowienia stwierdzającego swą niewłaściwość i przekazanie sprawy sądowi właściwemu (art. 13 P.p.s.a.).

Właściwość rzeczowa Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje między innymi; rozpoznanie skarg kasacyjnych i zażaleń od wyroków i postanowień na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jak również podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo administracyjnej (art. 15 P.p.s.a.).  

Przepis art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera szczegółowy katalog spraw, które są objęte właściwością rzeczową tychże sądów. Zgodnie z przywołaną regulacją kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi; orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące sprawę, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego, na które służy zażalenie jak również na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. 

Strona w postępowaniu przed sądem może działać przez pełnomocnika, którym stosownie do art. 35 P.p.s.a. może być adwokat lub radca prawny a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Natomiast pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Pełnomocnikami mogą być ponadto - doradca podatkowy oraz rzecznik patentowy, wynika to z regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym oraz w ustawie z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 46 § 3 P.p.s.a. do skargi należy dołączyć pełnomocnictwo. Niedopełnienie przez pełnomocnika wnoszącego skargę obowiązku dołączenia pełnomocnictwa stanowi podstawę do wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez dołączenia pełnomocnictwa, pod rygorem odrzucenia skargi.

W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.  _Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 P.p.s.a.). 

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, o ile przysługiwały mu one w postępowaniu administracyjnym. Środkami tymi są zażalenie (w tym zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przy skardze na bezczynność organu), odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w postępowaniu podatkowym ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. _W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 P.p.s.a.). 

Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 P.p.s.a.). 

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać; wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg (art. 57 P.p.s.a.). 

W przypadku wystąpienia braków formalnych skargi sąd wzywa skarżącego do uzupełnienia lub poprawienia skargi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd nie może podjąć żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W przypadku, gdy pismem tym jest skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega ono odrzuceniu przez sąd. Jeżeli skarga składana bezpośrednio do sądu, od której należny jest wpis stały, została wniesiona przez adwokata lub radcę prawnego i nie została należycie opłacona, podlega odrzuceniu bez wezwania o uiszczenia opłaty. Uiszczenie opłaty sądowej od wniesionej skargi może nastąpić tylko gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu.   

Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 P.p.s.a.). Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

 Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek może postanowić o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o przywróceniu terminu albo o odmowie jego przywrócenia przysługuje zażalenie.

Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie sądu przysługuje zażalenie. Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W razie uwzględnienia wniosku sąd może natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy.

Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wydawane są w formie wyroków bądź postanowień. Obowiązkiem sądu jest wydanie rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, choć sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołana podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi, wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo być powinna przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie, może oddalić skargę, uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części, stwierdzić nieważność aktu lub też stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ewentualnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki sąd administracyjny uzasadnienie wyroku sporządza z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sąd sporządza wyłącznie na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sąd winien sporządzić w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek. Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku.

Stosownie do treści art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Podniesiona od rangi konstytucyjnej instancja kontrola ma zapobiegać pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Wśród środków odwoławczych ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyróżnia skargę kasacyjną i zażalenie. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez sąd wojewódzki wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej przysługuje stronie po doręczeniu jej odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Wnosi się ją za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.

Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem są sprawy określone art. 194 § 1 P.p.s.a. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia. Zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia. Zażalenie, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, powinno być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego oraz doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego w sprawach zobowiązań podatkowych lub własności przemysłowej.

Skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania stawiane każdemu pismu w postępowaniu sądowym, określone w art. 46 i 47 P.p.s.a. Braki w tym zakresie podlegają uzupełnieniu na zarządzenie przewodniczącego. Skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne, tj.; zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Niespełnienie wymienionych wymagań powoduje, że ewentualne braki w tym zakresie nie podlegają uzupełnieniu i skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (Postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04, „ONSA” i WSA 2004/1/13). Ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego doradcę – adwokata lub radcę prawnego. W sprawach obowiązków podatkowych skargę kasacyjną sporządzać mogą doradcy podatkowi, zaś w sprawach własności przemysłowej rzecznicy patentowi.

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Skarżący powinien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego uzasadniając, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd wojewódzki i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na niewłaściwym odczytaniu treści prawa lub na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może polegać na objęciu ustalonego stanu faktycznego przez niewłaściwy przepis. Przy ocenie zasadności naruszenia prawa materialnego NSA jest związany stanem faktycznym stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku o ile skarżący nie podniesie zarzutu naruszenia procedury postępowania.

Zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu przepisów postępowania winien dotyczyć przepisów zawartych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wojewódzki sąd administracyjny. Przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogą więc być naruszone przez sąd pierwszej instancji. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wystarczy, że skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniami proceduralnymi a wynikiem postępowania. Zarzuty kasacyjne powinny wskazywać konkretne przepisy prawa procesowego, które zostały naruszone, tak szczegółowo aby sąd bez poszukiwania w pismach procesowych miał w niej omówienie wytkniętej wady.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę w jej granicach, co oznacza, że Sąd jest związany przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami skargi oraz wnioskami. Po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, ale nie mogą powoływać się na nowe podstawy kasacyjne, ponad te które zostały wyszczególnione w złożonej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona uzasadnionych podstaw lub gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej będzie uprawomocnienie się orzeczenia podjętego przez wojewódzki sąd administracyjny.

W przypadku uwzględniania przez NSA wniesionej skargi, w zależności od przyczyn jej uwzględnienia, obliguje sąd drugiej instancji do:

  1. Uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, w przypadku gdy potwierdzi się wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji.
  2. Uchylania zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wykluczone jest wydanie orzeczenia reformatoryjnego w przypadku zasadnego przyjęcia za podstawę skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, także gdy naruszenie przepisów postępowania określono błędnie jako naruszenia prawa materialnego (Wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., FSK 9/04, „ONSA” i WSA 2004/2/38).
  3. Uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania w sytuacji, gdy skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

 Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W przypadku gdy sąd w orzeczeniu; uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie lub stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję.